Opinia Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 7 grudnia 2021 r. w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw, wpisanego do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod numerem UD261.

Przedstawiony do zaopiniowania projekt aktu prawnego stanowi kolejną ingerencję ze strony ustawodawcy w przepisy procedury cywilnej. Takie działanie ze strony ustawodawcy niewątpliwie powoduje, że liczba oraz rozmiar projektowanych zmian w ostatnim czasie nakazuje wyprowadzić wniosek, zgodnie z którym takie zachowanie nie służy zarówno stronom postępowania cywilnego, przedstawicielom wymiaru sprawiedliwości oraz profesjonalnym pełnomocnikom.

Jednocześnie Eksperci Ośrodka wskazują w zakresie dotyczącym wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego liczne wątpliwości natury konstrukcyjnej, terminologicznej, metodologicznej oraz związane z zakresem zastosowania projektowanego art. 133 § 4 k.r.o. Zmiany te uznają także za niespójne systemowo, a ponadto prowadzące do nierównego traktowania poszczególnych osób, co stanowiłoby naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto liczne wątpliwości interpretacyjne powstające na gruncie proponowanej regulacji mogą powodować, że w razie jej wprowadzenia w obecnym kształcie do porządku prawnego nie dojdzie do realizacji wymogu pewności prawa i poszanowania zasady zaufania obywateli wobec prawa. W konsekwencji, w ocenie autorów niniejszej opinii, proponowana zmiana nie może ostać się w jej obecnym kształcie, choć należy przyznać, że intencja autorów projektu wydaje się w pewnym stopniu odpowiadać oczekiwaniom społecznym.

Negatywnie ocenia się zmiany dotyczące wprowadzenia tzw. natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych. Wbrew założeniom autorów projektu instytucja ta nie jest zgodna z zasadą dobra dziecka i nie sprzyja ochronie jego uzasadnionego interesu. Może również prowadzić do nierównego traktowania dzieci pochodzących z różnych związków tego samego rodzica, co może przesądzać o potencjalnej niezgodności projektowanego art. 133¹ § 1 k.r.o. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.  Ponadto instytucji natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych Eksperci Ośrodka zarzucają brak spójności systemowej w kontekście całokształtu regulacji alimentacyjnych w prawie rodzinnym i wątpliwości związane z zakresem zastosowania art. 133¹ § 1 k.r.o. W ocenie autorów niniejszej opinii należy opowiedzieć się przeciwko wprowadzeniu instytucji natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych. Gdyby jednak miało dojść do wprowadzenia uproszczonego trybu dochodzenia przez dziecko alimentów od rodzica o pewnej standardowej wysokości (w poprawionym kształcie), to taka regulacja powinna mieć charakter jedynie procesowy.

Ideę zmian dotyczących odpowiedniego stosowania przepisów o kontaktach z dzieckiem do kontaktów z ubezwłasnowolnionym całkowicie – przy wyłączeniu odesłania do przepisów o kontaktach z dzieckiem nakładających obowiązek utrzymywania kontaktów z rodzicami – oceniono pozytywnie. Jednak mankamentem projektowanego art. 175 § 2 k.r.o. jest to, że zawarta w nim regulacja nie będzie prowadziła do wystarczająco jasnego określenia kręgu osób uprawnionych do kontaktów z ubezwłasnowolnionym całkowicie, mogąc stanowić źródło wątpliwości interpretacyjnych. Prowadzi to do wniosku, że projektowana regulacja w obecnym kształcie nie w pełni zapewnia realizację celu założonego przez jej autorów.

Pozostałe zmiany zaproponowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym nie budzą zastrzeżeń Ekspertów Ośrodka, jednak kilka z zaproponowanych rozwiązań jest możliwych do zastosowania także na gruncie aktualnie obowiązującego porządku prawnego.

Eksperci Ośrodka wskazują, że proponowane rozwiązania w zakresie procedury cywilnej w większości multiplikują czy też nakładają nowe obowiązki na strony postępowania oraz wymiar sprawiedliwości. Wbrew pierwotnym zamysłom analizowane przepisy nie chronią instytucji małżeństwa i nie realizują przewodniej zasady postępowań w sprawach rodzinnych jaką bez wątpienia jest zasada dobra dziecka czy wreszcie nie odciążają wymiaru sprawiedliwości.

Ponadto proponowaną zmianę art. 79 ust. 1 pkt 3 lit. b  ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oceniono negatywnie i postawiono się na przeciwko jej przeprowadzania. Eliminacja obowiązku zwrotu stronie połowy opłaty nie realizuje zasady szczególnej ochrony rodziny (wbrew odmiennej tezie zawartej w uzasadnieniu projektu nowelizacji). Projektowana zmiana zdaniem Ekspertów Ośrodka zmierza w istocie wyłącznie do ochrony interesu fiskalnego państwa, który nie powinien dominować nad interesem stron postępowania. Ponadto przeciwko wprowadzeniu tej zmiany przemawia rozmiar nakładu pracy sądu w sprawie o rozwód bądź separację bez orzekania o winie (w porównaniu do postępowania, w którym wina jest przedmiotem badania przez sąd).

21.12.07 Opinia OBSiL ws. zmian w KRO UD261

Wobec zaangażowania Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie petycji (P10-15/21) znajdującej się w Senackiej Komisji Petycji dotyczącej zmiany ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, w zakresie orzekania przez sąd o kosztach procesu, w załączeniu przedstawia się dwie opinie Ośrodka z dnia 3 grudnia 2021 r. dotyczące przedmiotowego zakresu.

W świetle przedstawionych przez Ekspertów Ośrodka uwag nie budzi wątpliwości potrzeba podjęcia pilnych zmian w odniesieniu do orzekania i wypłacania pełnomocnikom należnych im wynagrodzeń i zwrotu kosztów. Zmiany powinny iść w kierunku zgodnym z tendencjami europejskimi, czyli wprowadzenia pełnej zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za te koszty. Odpowiedzialność ta powinna być bezwarunkowa, a wypłata należnych pełnomocnikom wynagrodzeń i zwrotu kosztu powinna być niezwłoczna. Po drugie obowiązek wypłaty należnych pełnomocnikowi kosztów od Skarbu Państwa powinien przestać być traktowany jako element orzekania o kosztach postępowania ponoszonych przez strony, a stać się należnością sądową. W takim wypadku to Skarb Państwa w razie obciążenia strony przeciwnej kosztami procesu powinien ściągnąć należną mu równowartość wydatkowanych środków wedle zasad, jakie obowiązują dla zwrotu należności sądowych. Wymaga to także powrotu do dyskusji nad usprawnieniem modelu ściągania tych należności.  Należy także umożliwić pełnomocnikowi wystąpienie w uzasadnionych przypadkach (np. szczególnie długi czas oczekiwania na zakończenie postępowania) o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie należnych mu kosztów już w toku postępowania. W szczególności powinno to być zasadą w razie cofnięcia lub wygaśnięcia zastępstwa sprawowanego z urzędu. Niezbędne jest wprowadzenie regulacji nakazującej niezwłoczną wypłatę należnych pełnomocnikowi z urzędu kosztów, tak jak to obecnie dzieje się z należnościami świadków, biegłych czy tłumaczy.

• 21.12.03 Orzekanie o kosztach pełnomocnika z urzedu KPC
• 21.12.03 Orzekanie o kosztach pełnomocnika z urzędu KPK

Przedmiotem opinii jest zaproponowany przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (UD297). Celem jest wzmocnienie ochrony osób doznających przemocy w rodzinie poprzez kompleksową regulację instytucji prawa cywilnego oraz karnego, która ma na celu uzupełnić rozwiązania wprowadzone ustawą z dnia 30 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 956).

Ekspertki Ośrodka na wstępie wskazują, iż w przedmiotowym projekcie zaproponowano zmiany w postaci:

1. rozszerzenia zakresu instrumentów cywilnoprawnych stosowanych wobec sprawców przemocy w rodzinie stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia innych członków rodziny, których celem jest efektywne izolowanie sprawcy przemocy. W związku z tym wprowadzono: zakaz zbliżania się osoby stosującej przemoc w rodzinie do osoby dotkniętej taką przemocą na określoną w metrach odległość, zakaz kontaktowania się z osobą dotkniętą przemocą w rodzinie oraz zakaz wstępu i przebywania osoby stosującej przemoc na terenie szkoły, placówki oświatowo-wychowawczej, opiekuńczej i artystycznej, obiektu sportowego do których uczęszcza osoba dotknięta przemocą w rodzinie lub jej miejsca pracy;
2. rozszerzenia uprawnień przysługujących Policji i Żandarmerii Wojskowej o wydawanie stosownych nowych zakazów;
3. umożliwienia rozpoznawania spraw z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie przez sądy rodzinne;
4. wypełnienia obowiązku dostosowania przepisów kodeksu karnego (ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444 i 1517), dalej: „k.k.”) do Konwencji Stambulskiej – w celu zapewnienia zgodności ze standardami konwencyjnymi w zakresie terminów przedawnienia przestępstw popełnionych na szkodę małoletnich co wymagało wprowadzenia nowego typu przestępstw;
5. wypełnienia zobowiązań wynikających z Konwencji ONZ sporządzonej dnia 13 grudnia 2006 r. w Nowym Jorku o prawach osób niepełnosprawnych, przy równoczesnym uwzględnieniu przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującej decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW – w zakresie zagwarantowania osobom z niepełnosprawnością intelektualną dostępu do wymiaru sprawiedliwości poprzez wprowadzenie do procedury karnej szczególnego trybu ich przesłuchiwania, a w jej ramach, o ile zajdzie taka potrzeba, stosowania alternatywnych i wspomagających metod komunikacji;
6. rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych, które pojawiły się przy stosowaniu regulacji zawartych w ustawie z dnia 30 kwietnia 2020 r.;
7. skorygowania błędów, omyłek, usterek redakcyjnych i legislacyjnych.

Przedstawiony do zaopiniowania projekt aktu prawnego został nazwany przez Ekspertki Ośrodka do jednym z ważniejszych nowelizacji, jakim poddano polski kodeks postępowania cywilnego. Wskazały jednak, iż może niepokoić fakt, że w odstępie właściwie roku zachodzi potrzeba ponownej ingerencji ustawodawcy w regulację kodeksową dotyczącą przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Pewnym jednak czynnikiem legitymizującym ów fakt jest doniosłość społeczna problematyki, pociągająca za sobą konieczność podejmowania kolejnych zmian mających na celu usprawnienie regulacji prawnych, które mają zapobiegać aktom przemocy w rodzinie.

Jednocześnie zaznacza się, że większość proponowanych zmian jest związana z koniecznością usuwania problemów wynikających braku dostatecznej ochrony gwarantowanej przez przepisy prawa procesowego cywilnego.

Ponadto wskazuje się, iż projekt zawiera rozwiązania, które mogą wpłynąć na usprawnienie procedury cywilnej. Mianowicie przekazanie wydziałom rodzinnym i nieletnim spraw rozpatrywanych zgodnie z przepisami określonymi w dziale Ia części pierwszej, księgi drugiej, tytułu II Kodeksu postępowania cywilnego sprawi, że ich rozpoznawanie znajdzie się w rękach specjalizujących się w tych zagadnieniach sędziów rodzinnych. Sędziowie ci zabiegają wszak o szybkie wykonanie orzeczeń odpowiadających dobru dziecka i rodziny.

Projektowana ustawa służy wdrożeniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, (L 305/1; dalej jako dyrektywa).

Ekspert Ośrodka wskazuje na wstępie, iż w polskim systemie prawnym brak jest kompleksowej regulacji poświęconej ochronie tzw. „sygnalistów”. W Polsce ochrona sygnalistów była do tej pory kształtowana głównie przez orzecznictwo, które w pewnym stopniu pozostawało pod wpływem judykatów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka  (dalej jako ETPC). Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej jako EKPC) nie zawiera postanowień, które wprost ustanawiałyby ochronę sygnalistów, ale kwestia ta pojawiła się w związku ze skargami zarzucającymi naruszenie art. 10 EKPC gwarantującego prawo do swobody wypowiedzi. Zawsze bowiem osoba sygnalizująca nieprawidłowość korzysta z wolności słowa poprzez – przykładowo – napisanie ulotki, skargi, poinformowanie opinii publicznej na konferencji czy zawiadomienie organów ścigania . Dla kształtu standardu strasburskiego szczególne znaczenie mają 2 wyroki ETPC: Guja przeciwko Mołdawii oraz Heinisch przeciwko Niemcom.

Jednocześnie przed przystąpieniem do szczegółowej oceny merytorycznej projektu Ekspert Ośrodka zaznacza, że przepisy projektu w ogromnej większości stanowią powtórzenie przepisów dyrektywy, a jedna z zauważalnych zmian polega na przeredagowaniu zamieszczonych w niej przepisów. W związku z tym przyjęto, że w takim zakresie w jakim przepisy dyrektywy i projektu merytorycznie są tożsame, zbędne jest dokonywanie oceny, gdyż projektodawca w tej części czyni zadość obowiązków implementacji dyrektywy w wymaganym, minimalnym stopniu.

W poniższej opinii uwagi merytoryczne zostały poświęcone tym regulacjom, które

1. a) wzbudzają wątpliwości co do zgodności z dyrektywą,
2. b) są obarczone wadami logicznymi, lub
3. c) budzą zastrzeżenia językowe.

W takich przypadkach nie ograniczono się do zasygnalizowania stwierdzonych mankamentom, ale także zaproponowano wolne od wad rozwiązania, wobec czego zapraszamy do zapoznania się z załączoną opinią.

21.11.18 Opinia OBSIL UC101